"Твърде голяма, за да фалира" вече няма да спасява банките
Ралица Ковачева, January 10, 2011
Спасяването на фалиращи банки вече няма да е задължително, напротив - банките трябва да могат да фалират, както всеки друг бизнес. Смъртта на една банка, обаче, особено голяма и работеща в различни европейски страни, със сигурност няма да е „занимание самотно” (по Рей Бредбъри). Затова Европейският съюз се нуждае от механизъм, който да позволи „организиран банков фалит”, така че да се избегнат рисковете за финансовата система като цяло, за вложителите и за публичните финанси. Данъкоплатците не бива да плащат повече за проблемите на банките, това е задължение на акционерите и кредиторите, е едната голяма поука от финансовата криза. Другата е, че никоя банка не бива да бъде третирана като прекалено голяма или прекалено важна, за да фалира.
Заради всичко това, Европейската комисия предлага да се създаде Европейска рамка за кризисен мениджмънт, която да създаде общи правила за реакция при банкови кризи в рамките на ЕС. На базата на съобщението си от 20 октомври, където Комисията представя своите виждания по темата, Брюксел започна консултации между всички страни-участнички в процеса. Засегнатите страни трябва да дадат мнението си по всички въпроси, свързани с процеса на преобразуване на фалиращи финансови институции: кой носи отговорността за преобразуването, кога има право да се намеси и по какви процедури, кой плаща разходите и как се координира процеса по отношение на трансграничните банки.
Целта на занятието
„Най важната цел на една европейска рамка за преобразуване трябва да бъде, че затруднените институции от всякакъв вид и размер и особено институциите от системно значение, могат да бъдат оставени да фалират без риск за финансовата стабилност и без разходи за данъкоплатците”, пише в съобщението на ЕК.
Затова Европейската рамка за кризисен мениджмънт трябва:
- Да осигури възможности за превенция и подготовка на преобразуването, както и надеждни инструменти за извършването му, така че да се сведе до минимум риска от разпространение на проблема и да се продължи извършването на основни финансови услуги;
- Да гарантира ясно кога и по какъв начин се намесват властите и какви действия могат да предприемат;
- Да намали моралния риск като гарантира съответното разпределение на загубите между акционерите и кредиторите, защитавайки публичните средства. Това означава, като минимум, разходите за преобразуването да бъдат поети от акционерите и доколкото е възможно, от кредиторите на институцията, а ако е необходимо - от банковия сектор катко цяло;
- Да допринесе за безпроблемно преобразуване на трансгранични групи като гарантира минимални поражения за вътрешния пазар, справедливо разпределение на разходите и запазване на основните банкови услуги;
- Да гарантира правна сигурност и подходящи гаранции за трети страни като ограничи намесата в правата на собственост до това, което е необходимо и оправдано в интерес на обществото;
- Да гарантира, че кредиторите ще бъдат третирани както в случай, че банката бъде ликвидирана. Да ограничи вредите върху конкуренцията на европейски ниво, включително по отношение на държавните помощи.
Кой отговаря за преобразуването?
Комисията не дава императивен отговор на този въпрос, тъй като в момента съществуват различни практики в страните–членки. И според новите правила те ще имат правото сами да определят органа, който ще поеме отговорността за преобразуването. Според Комисията, обаче, той трябва да бъде по-скоро административен, отколкото съдебен и е добре да е отделен от надзорните органи, за да се избегне риска от снизходителност.
Превенцията
Комисията предвижда съответните органи да разполагат с набор от средства за превантивна намеса, за да се избегне преобразуването в случаите, когато това е възможно. Превантивните мерки включват засилен надзор и по-строга оценка на риска. Всяка финансова институция (всички кредитни институции и инвестиционните фирми) трабва да разполага с план за възстановяване и план за преструктуриране, които да отговарят на различни сценарии и да не разчитат на публична помощ. Сред превантивните средства могат да бъдат още изисквания за ограничаване или промяна на експозициите, засилена отчетност, ограничаване или забрана на определени дейности или промяна на груповата структура. Фирмите, от своя страна, ще имат право да оспорват пред съда всяко подобно изискване, наложено от съответните органи.
На ранен етап процедурата включва разширени правомощия на надзора (да забрани изплащането на дивиденти, да изисква смяна на мениджъри и директори или да изиска банката са се лиши от дейности или бизнес линии, които носят прекомерен риск за финансовата й стабилност.) Надзорният орган може също да получи правото да назначи специален мениджър, който да поеме управлението на банката за ограничен период от време - до 1 година. В този етап грижа на надзора и банката е прилагането на плана за възстановяване.
Преобразуване на проблемни банки
Ако обаче възстановителният план не проработи, се стига до преобразуване. За да са ефективни, действията по преобразуването трябва да започнат преди банката да изпадне в несъстоятелност, но в същото време, не преди да са изчерпани всички други реалистични опции за възстановяване и при положение, че намесата е в интерес на обществото, се казва в съобщението на Комисията.
Възможни индикатори за нуждата от преобразуване са оценка на 
надзорния орган, че институцията има или е вероятно да понесе загуби, които ще изчерпят регулаторния й капитал; че има вероятност активите да са по-малко от задълженията й; че има вероятност да не може да изплати задълженията си в нормален режим на работа; или най-общо - че не разполага с адекватни ресурси да провежда бизнеса си. Възможни са и други, качествени оценки, например дали институцията изпълнява условията на лиценза си да осъществява банкова или инвестиционна дейност.
В допълнение, „Комисията предлага да се включи и условие, че преобразуването е необходимо в полза на обществения интерес”. Това означава, че ликвидирането на институцията по обичайната процедура би застрашило стабилността на финансовата система или осъществяването на основни финансови услуги. При положение, че критерият „в интерес на обществото” не е изпълнен, съществуването на институцията следва да бъде прекратено, след като бъде достигнат прага за ликвидация поради несъстоятелност.
Когато се прецени, че всички други възможности са изчерпани и се налага преобразуване, Комисията предлага набор от инструменти, които регулаторът да приложи, сред които прехвърляне на активи и задължения на фалиращата банка на друга институция или на мостова банка, преоценка на задълженията или превръщане на дълг в собствен капитал. Целта на такива мерки за капитализиране е да се засилят финансовите позиции на институцията, което да й позволи да остане действащо предприятие, обект на подходящо преобразуване.
По този начин, облигационерите ще поемат част от загубите на банката, а не както беше досега - вложенията им да са гарантирани, както тези на спестителите. Опасността да понесат загуби грози кредиторите и по линията на държавните дългове, според проекта за Европейски механизъм за стабилност. И в двата случая, обаче, новите правила няма да важат за настоящи дългове, а чак след влизането в сила на новата законодателна уредба, което се очаква да стане през 2013 година.
Комисията обаче изрично подчертава, че тези предложения не бива да се разглеждат в контекста на настоящите дебати, свързани с дълговата криза. Всички описани възможности да могат да се прилагат само по отношение на релевантни класове дълг, емитирани от банките, но не и към дълговете, емитирани от правителствата.
Кой плаща?
Разходите по преобразуването на фалиращи банки трябва да бъдат поети основно от акционерите и кредиторите, но в повечето случаи това няма да е достатъчно. За тази цел Комисията ще предложи съдаването на национални фондове за преобразуване на проблемни банки. По тази тема euinside вече писа подробно през май, когато Комисията публикува първото си съобщение. На този етап идеите за това как да бъдат организирани фондовете и на каква база да се финансират не са претърпели особено развитие.
Основните положения са, че фондовете трябва да се финансират на ex ante база, т.е. с предварително събрани средства, които трябва да се изразходват само за необходимите действия по преобразуването на фалиращите институции. Що се отнася до базата, на която да се изчисляват вноските, според Комисията е препоръчително това да става на базата на банковите пасиви. Необходима е, обаче, пълна хармонизация между отделните национални фондове в това отношение, защото както отбелязва Комисията, това е само първи етап, като крайната цел е да се създаде единен европейски фонд.
По отношение на трансграничните банки и групи, Комисията предлага на базата на съществуващите надзорни колегиуми (групи от национални надзорни органи) да бъдат създадени колегиуми за преобразуване на проблемни банки (които ще обединяват надзорните органи или съответните национални органи за преобразуване). Новосъздаденият Европейски банков орган ще играе координационна и подкрепяща роля в кризисни ситуации.
Какво следва?
На базата на консултациите Комисията ще изготви законодателно предложение до лятото на 2011 година. То ще се отнася специално до банките и инвестиционните фирми. До края на годината Комисията ще докладва възможните мерки по отношение на други видове финансови институции, включително клъстърите и централните контрагенти. През 2014 година ще бъде направена оценка на възможностите за постигане на по-интегрирана рамка за преобразуване на трансграничните групи, включително създаването на Европейски орган за преобразуване, който да действа на базата на общи режими за преобразуване и несъстоятелност и да се финансира от общ европейски фонд.
Още през 2013 година, обаче, след приемането на необходимото законодателство за кризисния банков мениджмънт и Европейския механизъм за стабилност, ЕС ще разполага с необходимите инструменти, както по отношение на фалиращите банки, така и по отношение на заплашените от фалит държави. Общото в логиката и на двата механизма е отсъствието на презумпцията за задължително спасяване и споделянето на отговорността от частните кредитори.
Тогава теоретично ще е възможно (дори и на практика никога да не се случи по политически причини), ако големи банки понесат тежки загуби при евентуална обезценка на държавни дългове, те да бъдат кротко и подредено фалирани, без да се налага да се спасява цялата система. Ще загубят само техните акционери и облигационери. Така загубите ще бъдат разпределени по веригата, както досега ставаше само с печалбите. Това, обаче, е теорията. Практиката зависи, освен от правилата, от две несигурни променливи: политиката и парите.